sierpień 2011

Ewaluacja, to systematyczne badanie wartości albo cech konkretnego programu, planu, działania bądź obiektu, z punktu widzenia przyjętych kryteriów, w celu jego usprawnienia, rozwoju lub lepszego zrozumienia. Ewaluacja jest częścią procesu podejmowania decyzji i obejmuje wydawanie opinii o wartości działania poprzez systematyczne, jawne zbieranie i analizowanie o nim informacji w odniesieniu do znanych celów, kryteriów i wartości. Do jej podstawowych funkcji należy: poprawianie planowania, poprawa wdrażania i kontrola jakości, wzmocnienie odpowiedzialności, wspieranie procesów uczenia się, wzmacnianie partnerstwa i poczucia współwłasności.

Ewaluacja jest również narzędziem stosowanym w ramach funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Określenie jej głównych celów znajdujemy w Rozporządzeniu Rady Unii Europejskiej nr 1260 z dnia 21 czerwca 1999 r. wprowadzającym ogólne przepisy dotyczące funduszy strukturalnych (2004-2006) oraz Rozporządzeniu Rady Unii Europejskiej nr 1083 z dnia 11 lipca 2006r. wprowadzającym ogólne przepisy dotyczące funduszy strukturalnych (2007-2013). W myśl tych dokumentów, ewaluacja prowadzona jest w celu ustalenia i poprawy jakości, skuteczności i spójności pomocy funduszy oraz strategii i realizacji programów operacyjnych w odniesieniu do konkretnych problemów strukturalnych dotykających dane państwa członkowskie i regiony, z jednoczesnym uwzględnieniem celu w postaci trwałego rozwoju i właściwego prawodawstwa wspólnotowego dotyczącego oddziaływania na środowisko oraz strategicznej oceny oddziaływania na środowisko.

Cel badania ewaluacyjnego przeprowadzonego w 2011 r. w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko

Zarówno środki przedakcesyjne jak i pochodzące z Funduszu Spójności oraz Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, przyczyniły się znacznie do wzrostu nakładów inwestycyjnych na środowisko. Pozytywnym efektem dostępności powyższych środków jest również wzrost świadomości ochrony środowiska pośród samorządów oraz administracji co przełożyło się na uruchomienie znacznych środków pochodzących z krajowych funduszy, w tym także z budżetów samorządowych

Podkreślenia wymaga fakt, iż uzyskanie dotacji wiązało się ze znacznym wysiłkiem z ich strony i wieloma utrudnieniami, związanymi z koniecznością szybkiego nauczenia się poruszania w nowych regulacjach prawnych związanych nie tylko z ochroną środowiska, ale i z obszaru konkurencji oraz innych polityk horyzontalnych UE. 

Jednym z najtrudniejszych i budzącym wiele wątpliwości i kontrowersji zagadnień, w trakcie realizacji projektów, okazały się kwestie związane z prawidłowym przeprowadzeniem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, zwłaszcza ze względu na wymierne finansowe sankcje, jakie mogą grozić beneficjentom środków pochodzących z budżetu UE, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w tym obszarze.

W związku z powyższym, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego podjęło decyzję o przeprowadzeniu badania ewaluacyjnego w zakresie najczęściej występujących nieprawidłowości w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego w ramach priorytetów I-V Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko.

Celem badania, zgodnie z planem ewaluacji na rok 2011, przyjętym przez IZ PO IiŚ, jest:

• określenie obszarów, w których najczęściej występują nieprawidłowości w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego,
• wskazanie przyczyny powstawania nieprawidłowości,
• oszacowanie ryzyka finansowego związanego z występowaniem powyższych nieprawidłowości dla wykonalności projektów oraz ewentualnego zagrożenia niewykorzystania środków alokacji na lata 2007-2015 w ramach programu i koperty środowiskowej, w tym konieczności zwrotu bądź niepełnej refundacji poniesionych wydatków beneficjentów,
• wskazanie obszarów potencjalnego ryzyka i opracowanie rekomendacji szkoleniowych a także przygotowanie wzorcowego programu szkoleń dla instytucji wdrażających oraz beneficjentów, aby wykluczyć lub ograniczyć popełnienie podobnych błędów w przyszłości.

Wyniki badania ewaluacyjnego przeprowadzonego przez WFOŚiGW w Katowicach.

Badanie ewaluacyjne przeprowadzone zostało przez IW w czerwcu 2011 r. Składało się ono z dwóch zakresów:

I. Przeprowadzenie badania wśród beneficjentów.

II. Przeprowadzenie badania w IW.

I. W ramach badania, do wszystkich beneficjentów WFOŚiGW w Katowicach, rozesłano ankiety przygotowane wraz z Ministerstwem Środowiska. Na uwagę zasługuje fakt, iż ankiety te spotkały się z dużym zainteresowaniem odbiorców, gdyż wypełnione ankiety przesłało 10 z 13 beneficjentów WFOŚiGW w Katowicach.

Wszystkie pytania ankiety dotyczyły procedur (oraz ich naruszeń) postępowań o udzielenie zamówień publicznych, które łącznie spełniają następujące warunki:

1. były prowadzone w ramach realizacji projektów współfinansowanych przez PO IiŚ,
2. wartość zamówienia była równa lub przewyższała kwotę wyrażoną w złotówkach, określoną w przepisach wydawanych na podstawie art. 11 ust 8 ustawy Prawo zamówień publicznych.

Poniżej przytoczono wybrane zagadnienia z przeprowadzonego badania, wraz z uśrednionymi wynikami ankiety przeprowadzonej wśród beneficjentów.

Jednym z najważniejszych zagadnień w przeprowadzonym badaniu, było wskazanie w jakim stopniu wymienione poniżej zjawiska, są obecne w procedurze postępowania o udzielenie zamówienia publicznego i utrudniają jego prowadzenie. W skali od 1 do 10 gdzie 1 – nie występuje wcale; 10 – występuje bardzo powszechnie, beneficjenci jako największe zagrożenie w tym zakresie, wskazali:

1. zbyt duża zmienność prawa i procedur: 8,6
2. zbyt skomplikowane prawo i procedury: 8,3
3. brak wystarczającej ilości czasu na przeprowadzenie postępowania, co może generować błędy związane z przygotowaniem procedury w pośpiechu: 6,5
4. brak możliwości zdobycia wiedzy na temat prawa i procedur: 4,3

Określono również trudności związane z prowadzeniem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego biorąc pod uwagę następujące etapy (1 – bardzo łatwe; 10 – bardzo trudne): 

1. przygotowanie procedury (przygotowanie SIWZ lub równoważnego dokumentu opisującego przedmiot zamówienia oraz procedurę postępowania, stworzenie zespołu odpowiadającego za prowadzenie procedury itp.): 7,4
2. ewentualna procedura odwoławcza: 7,6
3. przeprowadzenie procedury od momentu ogłoszenia informacji o zamówieniu do momentu ogłoszenia wyników o wyborze danego oferenta: 6,6
4. rozliczenie środków z Instytucjami Wdrażającymi PO IiŚ: 5,9
5. podpisanie i realizacja umowy: 5,7
6. współpraca z wszelkimi instytucjami kontrolującymi zamówienie: 5,4
7. wybór ponownego trybu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w wypadku, gdyby pierwsza procedura nie zakończyła się sukcesem: 4,7

W ramach badania dokonano też oceny poziomu i przydatności szkoleń organizowanych przez WFOŚiGW w Katowicach. Uzyskana średnia ocena (w skali od 1 do 10) to 8,4. Beneficjenci wskazywali na dużą potrzebę organizowania takich szkoleń oraz podkreślali ich wartość ze względu na nakierowanie na konkretne potrzeby zamawiających.

II. Druga część badania przeprowadzona została na podstawie doświadczeń osób zajmujących się w ramach PO IiŚ w IW, nieprawidłowościami w zakresie zamówień publicznych. Dotyczyła ona szczegółowego wskazania, w których obszarach regulowanych przez ustawę Prawo zamówień publicznych występuje najwięcej nieprawidłowości i uchybień. Jako najczęściej występujące nieprawidłowości skutkujące korektą kosztu kwalifikowanego/korektą finansową, należy wskazać:

1. Błędy popełniane przez zamawiających przy określaniu opisu przedmiotu zamówienia:
   a) wskazywanie znaków towarowych i nieokreślanie równoważności,
   b) wskazywanie znaków towarowych z dopuszczeniem równoważności, pomimo, iż nie jest to uzasadnione specyfiką zamówienia,
   c) niedokładne i niewyczerpujące opisywanie przedmiotu zamówienia.
2. Błędy popełniane przez zamawiających przy określaniu informacji o warunkach udziału w postępowaniu:
   a) żądanie od wykonawców dokumentów wykraczających poza dokumenty wymagane przez ogólnie obowiązujące przepisy prawa w tym: żądanie dokumentów od podwykonawców, żądanie referencji, żądanie określonych informacji wykraczających poza zakres określony w przepisach prawa,
   b) żądanie dokumentów i oświadczeń, zbędnych dla prowadzonego postępowania, w tym żądanie dokumentu bez postawienia warunku udziału w postępowaniu,
   c) stawianie wymogu aby warunki udziału w postępowaniu spełniał każdy członek konsorcjum (każdy z podmiotów wspólnie ubiegających się o zamówienie).
3. Błędy popełniane w trakcie postępowania dotyczące wyjaśnień i zmian treści SIWZ oraz zmian w ogłoszeniu o zamówieniu: 
   a) brak dokonania zmiany treści ogłoszenia o zamówieniu, w przypadku zmiany treści SIWZ, która powoduje konieczność wprowadzenia takiej zmiany, w tym również: brak zmiany treści ogłoszenia w przypadku przesunięcia terminu do składania ofert oraz zmiana warunków udziału w postępowaniu bądź sposobu dokonywania ich oceny w drodze wyjaśnień treści SIWZ, bez zmiany ogłoszenia,
   b) nie przesunięcie terminu do składania ofert w związku ze zmianą treści SIWZ lub/i ogłoszenia, bądź przesunięcie tego terminu niezgodnie z uPzp,
   c) niedochowywanie obowiązku niezwłoczności w przekazywaniu wyjaśnień treści SIWZ.
4. Błędy dotyczące oceny i wyboru ofert:
   a) nie wzywanie do uzupełnienia dokumentów dotyczących podmiotów trzecich udostępniających potencjał ekonomiczny i finansowy, a w konsekwencji wykluczanie wykonawcy z postępowania za niespełnienie warunków udziału w postępowaniu.
5. Błędy popełniane przy udzielaniu zamówienia w trybie „z wolnej ręki” ( w tym, przy udzielaniu zamówień dodatkowych lub uzupełniających):
   a) niespełnianie ustawowych przesłanek wyboru trybu,
   b) brak protokołu z postępowania,
   c) nieprzeprowadzenie negocjacji,
   d) podpisywanie aneksu do umowy o zamówienie podstawowe zamiast zawierania odrębnej umowy.

Niepokojącym zjawiskiem jest to, iż w skali od 1 do 10 (1 – nigdy lub prawie nigdy; 10 – zawsze lub prawie zawsze) oceniono, że do bezprawnego udzielenia zamówienia w trybie negocjacji bez ogłoszenia lub z wolnej ręki dochodzi w 6 na 10 przypadków.

Jednocześnie podkreślenia wymaga fakt, iż poziom wiedzy beneficjentów korzystających z pomocy PO IiŚ na temat prawa zamówień publicznych w okresie ostatnich lat zdecydowanie wzrósł co powinno się przełożyć na ilość stwierdzanych nieprawidłowości.

W tej części badania, znalazła się również analiza kwestii horyzontalnych (analiza ilościowa), której wyniki przedstawiają się następująco:

1. Procent ilości zamówień, poddanych kontroli w ramach systemu zarządzania i kontroli obarczony nieprawidłowościami: 80%
2. Procent środków w ramach realizowanych umów, który jest niekwalifikowany w wyniku popełnionych błędów w procedurze zamówienia publicznego: 1,5%
3. Wysokość korekty, która jest wyznaczana najczęściej: 5 %
4. W 8 na 10 przypadków stwierdzonych nieprawidłowości skutkujących obniżeniem wysokości kosztu kwalifikowanego, dochodziło do obniżenia stawki korekty przewidzianej „Taryfikatorem".

Warto zwrócić uwagę, iż jak dotąd nie odnotowano przypadku, aby w razie wykrycia nieprawidłowości, przed złożeniem wniosku o płatność, beneficjent nie był w wstanie zastąpić takiego wydatku, innym, kwalifikowanym w ramach projektu. 

Biorąc pod uwagę dotychczasowe dane i dostępne informacje, stwierdzono, iż nieprawidłowości w zamówieniach i konieczność poniesienia wydatków związanych z korektą finansową /brak możliwości uzyskania pełnego zwrotu poniesionych nakładów, może skutkować niewykonalnością projektu. Poziom zagrożenia skali od 1 do 10. (1 - bardzo niskie; 10 – bardzo wysokie) szacuje się na: 5.

W ankiecie ewaluacyjnej przekazanej Instytucji Pośredniczącej, zwrócono również uwagę na kwestie, które są dużym utrudnieniem w optymalnej realizacji powierzonych zadań, w tym na:

1. Rozbieżności w orzecznictwie KIO i Prezesa UZP, a także rozdźwięk pomiędzy ww. orzecznictwem, orzecznictwem sądowym i obowiązującymi wytycznymi dotyczącymi wdrażania POiIŚ, oraz zaleceniami MRR w opisanym obszarze.
2. Rozbieżności w orzecznictwie sądowym oraz interpretacji instytucji zaangażowanych w realizację PO IiŚ, w sprawie dualizmu stosunków prawnych (sfera prawa cywilnego oraz sfera prawa administracyjnego), w których występują IW wobec beneficjentów i wiążących się z tym konsekwencji – szczególnie w dziedzinie odwołań od wielkości nałożonych korekt finansowych oraz podstawy prawej stosowania „Taryfikatora”.
3. Decyzję o wejściu w życie zalecenia w sprawie możliwości obniżania stawki maksymalnej korekty finansowej najwyżej do 50% wartości wskaźnika wyjściowego i to jedynie w odniesieniu do tych kategorii nieprawidłowości, którym nie zostały przypisane stawki korekt wyrażone w postaci przedziałów (pismo MRR z dnia 26.04.2011 r. w sprawie nowelizacji dokumentu pn. „Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE”) i istotne wątpliwości z tym związane. 
4. Konieczność stosowania zaleceń i opinii mi.n. audytorów KE do postępowań, które były przeprowadzane w poprzednim stanie prawnym (naruszanie zasady pewności prawa i obarczanie beneficjentów konsekwencjami niedostosowania prawa polskiego do dyrektyw UE).
5. Zbyt szybko zmieniający się stan prawny.
6. Zbyt dużą ilość korespondencji (często sprzecznej ze sobą lub nie wskazującej konkretnego sposobu działania) z IZ i IP.

Odbiorcami wyników powyższego badania są przede wszystkim Instytucja Zarządzająca, Instytucja Pośrednicząca, jak również inne podmioty w tym: beneficjenci i instytucje wdrażające. Badanie to, może również pomóc IW w działaniach kontrolnych poprzez wskazanie konkretnych, najczęstszych naruszeń. Wynikami przedmiotowego badania, zainteresowane są również inne państwa członkowskie UE, które podobnie jak Polska, zgłaszają potrzebę liberalizacji podejścia do kwestii zamówień publicznych. Być może odpowiedź na powyższy postulat przyniesie konferencja zorganizowana przez Komisję Europejską, która odbyła się w dniu 30 czerwca br. w Brukseli i dotyczyła modernizacji polityki UE w zakresie zamówień publicznych. W konferencji udział wzięli przedstawiciele Parlamentu Europejskiego, ministerstw i innych instytucji odpowiedzialnych w Państwach Członkowskich za kształtowanie polityki zamówień publicznych, przedstawiciele stowarzyszeń i organizacji skupiających przedsiębiorców, organizacji pozarządowych i społecznych, a także przedstawiciele środowiska naukowego. W czasie konferencji wskazano jednoznacznie na potrzebę reformy systemu zamówień publicznych. Podkreślono, że na powyższą reformę składać się będzie modernizacja obecnie obowiązujących dyrektyw, inicjatywa w sprawie koncesji na usługi oraz nowa regulacja w zakresie dostępu do unijnego rynku zamówień publicznych. Za kluczowe zagadnienia uznano: konieczność uproszczenia i uelastycznienia istniejących procedur, zwiększenie dostępności zamówień publicznych dla MŚP, promocję w zamówieniach publicznych kwestii środowiskowych, społecznych oraz innowacji, a także usprawnienie zarządzania procesem udzielania zamówień publicznych, a ewentualne nowe narzędzia w tym zakresie, powinny być wprowadzone na zasadzie dobrowolności, bez nakładania na zamawiających dodatkowych obowiązków, co mogłoby doprowadzić do przeregulowania systemu i nadmiernego skomplikowania procedur.

Monika Klein

Zespół Kontroli POIiŚ